[45]参见2011年《景德镇市人民政府关于整合资金建设高标准农田的指导意见》的相关规定。

他说，宪法在其他部分规定了公民在行使各项权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的权利（即现行《宪法》第51条的表述），有了这个表述，就可以不再加限制词，关键在于要制定一系列具体法规，来保证公民正确行使这些自由，防止滥用[7]。关于党政关系问题，前面已多有述及。

但是，由于《宪法》第35条在规定公民言论、出版和结社自由时，没有在条文中做出明确限制，立宪的原意长期以来没有得到清晰解释和充分宣传，而对宪法的具体规定又可能产生各种不同的理解，再加上由国务院以行政法规的形式来规范这三方面的公民自由，容易被指为立法层次偏低，在实践中又遇到一些问题，加上其他一些叠加因素，人们在理解这三项自由时就难免会产生认识上的偏颇，即认为：宪法规定的公民言论、出版自由，与西方宪政中所谓言论自由和新闻自由，是相似相通的。笔者认为，为保证宪法有关党的领导的贯彻实施，采取这一措施是十分必要的。客观地说，这个问题不解决，各级党委和人大及其常委会之间就必然会存在一种难以言明的却又无处不在的巨大张力。有的问题当时认识清楚了，但随着实践的变化，又变得不清楚了。[6] 全面这个用语令人振奋，但是，要真正全面实施宪法，全面开展宪法监督，可能还有一些重要问题需要讨论解决。

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。但应当注意的是，光靠这部法律远远不够，因为实践中，弱化、反对和否定党的领导的言论和做法，情形和程度肯定会十分复杂，如何针对不同的言论、不同的做法进行立法，追究其法律责任，是一件相当复杂的工程。冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，载《社会学研究》2012年第4期。

[37]这样在制度设计上国家刻意将行政信访与行政诉讼隔离成并行的双轨制渠道，[38]一旦进入了信访救济封闭、独立的程序场域，意味着对于行政信访事项的处理决定将难以再转而获得外部的司法救济，这使得行政信访获得了相对超脱、独立于司法控制的特殊地位。[60]《信访事项办理群众满意度评价工作办法》第13条：各地信访工作机构要把满意度评价结果纳入党委、政府信访工作绩效考核内容，作为评选表彰的参考。[65]譬如有学者通过定量研究探析出行政诉讼与经济发展、都市化进程之间高度正相关性。[64]狄金华：《情境构建与策略表达：信访话语中的国家与农民——兼论政府治理上访的困境》，载《中国研究》总第18期。

信访分流改革旨在通过分类清单的直观模式予以区隔，但在实践中行政机关自身的权限边界并不是绝对清晰可辨的，存在着大量的交叉与模糊地带，现阶段权力清单、责任清单制度建设的困境就从侧面说明了这一点。[44]杨华：《政府兜底：当前农村社会冲突管理中的现象与逻辑》，载《公共管理学报》2014年第2期。

最后，需要额外说明的是，这种旨在强调法定途径优先的信访分流模式，并无法定强制力予以支撑，如果申请人坚持通过信访渠道，国家并没有权力将其强制导入其他法定模式，仅能通过思想工作与说服劝导的方式，尽可能地将相关纠纷引入仲裁、复议、行政诉讼等法定化途径，[22]打一个并不十分妥帖的比方，如果将行政复议、诉讼、仲裁、信访等各类救济机制，视为摆放在柜台上琳琅满目的商品，国家作为制度供给方，仅仅拥有推销与诱导消费的权力，缺乏强制力去要求消费者必须选择某类商品，而某类制度商品是否能够获得公众青睐，更多还是取决于自身的质量竞争优势。那么通过分类处理清单的分流改革模式能否毕其功于一役，实现长期以来法定渠道不彰、信访渠道淤塞的紊乱格局？ 对此，分类处理清单的改革模式存在诸多难以消解的痼疾，首先是当代中国条块关系的制约限制。[41]余军、张文：《行政规范性文件司法审查权的实效性考察》，载《法学研究》2016年第2期。设立3项评价指标：满意、基本满意、不满意，指标选项为三选一。

[45]刘国乾：《行政信访处理纠纷的预设模式检讨》，载《法学研究》2014年第4期。[43] 与之相反，在行政信访体制下，公众拥有大量的通过制造社会稳定压力的资源手段，来迫使地方政府对其提供更有利的政策承诺，因为基于一票否决与社会稳定的排名压力，在联席会议、领导接访等信访特殊机制下，公众有机会通过行政信访直接促使地方官员与相关权责部门做出政策变更与经济资源的再分配，[44]这种便捷性与压力效果显然是司法诉讼手段所无法比拟的，因此，利益分配、调整型决策和抽象法律、政策目标落实类型的行政争议大量涌入信访救济渠道。2014年中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中部署要求，实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序。首先，信访渠道形塑公共政策最重要的前提是信访事项对于行政机构公共决策所施加的政治压力，这也解释了为何呈现出更为激烈外观形态的群体访、越级访现象无法有效杜绝，其原因就是压力型体制所塑造出的特殊的决策影响模式，但是由于这种压力模式经常是以非法状态展现出来的，[47]这使得对于信访事项的政策回馈具有高度不确定性，行政机关对于信访诉求具有充足的裁量空间，去决定是否予以回应、多大程度上予以政策调整，甚至极端情形下采取激进的压制模式。

[61] 然而，不可避免的困境则是，这种围绕信访制度改革之上的群众话语与法治主义的复合架构，导致了法治主义建制往往会被群众工作的政治要求所架空，尽管法治化改革要求信访人必须依法逐级上访，并按照法定的分流渠道选择诉讼、复议等法定途径，但按照群众路线这一更加上位、更具有政治拘束力的意识形态路线，国家基于纠纷解决目的而设定的种种法定程序装置往往与群众路线相抵触，这一制度困境甚至也为一部分公众利用信访问题要挟甚至敲诈国家提供了政治机会[62]。[28]当然，相比行政诉讼受案范围的法定规范而言，更为重要的是基层法院将何种案件类型纳入或排斥出裁判过程的司法实践，[29]更多情况之下，从法解释学视角来看，诸多明显属于受案范围的行政争议案件类型，往往也会被法院以社会稳定地方经济发展为由排除出司法裁判的涵射范围。

2015年国家信访局还专门印发了《信访事项网上办理工作规程(试行)》(国信发〔2015〕29号)，用以内部规范网络信访的具体程式化操作。首先，就基层政权的纠纷解决模式而言，并不存在法定渠道与替代性救济模式的泾渭隔离，大量的行政纠纷是通过各类非正式化的调解与信访途径解决的，这也注定了行政信访事项的渠道分流改革在基层政权一级几乎无从推进。

[14]第三，最为重要的是，信访救济作为一种压力型救济模式，信访事项能否获得相关部门的重视关注和优先回应，很大程度上取决于信访人给行政机关带来的压力系数，信访信息的传递形式远比信息本身更为重要，这也说明了为何大规模的集体访、越级访尽管形式上违反法定程序，但信访人仍然乐此不疲采取这种激进模式——采取压力系数更高的信访模式更有可能撬动政策之窗，获得更好的政策反馈与利益回报。尤其从基层治理视角出发，项目制的引入使得基层社会矛盾的动因以及源发脉络愈发复杂，相比于行政信访救济，正式化的司法救济机制对于基层治理而言，往往附带了过高的制度成本且救济效果不佳，甚至会带有知情祛魅的负面效果。托马斯·海贝勒、雷内·特拉培尔：《政府绩效考核、地方干部行为与地方发展》，载《经济社会体制比较》2012年第3期。然而，长期以来信访渠道吞噬了其他法定救济的制度空间，[17]救济渠道的运作实践持续了大信访、中诉讼、小复议的基本格局，完全没有实现各类救济机制之间预期的分工协作效果。[32]薛刚凌、杨欣：《论中国行政诉讼构造：主观诉讼抑或客观诉讼？》，载《行政法学研究》2013年第4期。在行政诉讼、复议等法治救济装置尚不具备足够制度能力的现实前提下，对于信访法治化改革事项的涵射范围与阶段步骤，暂时需要给予一定的培育缓冲期，在过短时期内，不宜过分强调信访法治化以及分流清单的改革功效，防止由于过于浪漫理想化的改革措施而触发新的社会秩序之失范危机。

2014年新《行政诉讼法》的修订尽管在一定程度上扩展了受案范围的类型，但仍然延续了列举+排他的传统范式，使得大量行政争议仍然处于模棱两可的状态。[82]冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，载《社会学研究》2012年第4期。

一方面，十八届四中全会所作《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步强调了信访法治化改革的重要性，并旨在将其锻造为多元纠纷解决机制的一环，形成与行政裁决、复议、诉讼等法定装置相衔接的立体救济体系。[23]借用苏力教授提出的司法制度合成理论——司法制度的转型过程中，诉讼当事人并非是司法制度消极被动的接收者，而是直接影响和塑造这一制度并创造制度绩效的行动者，同样在信访制度法治化改革进程中，信访人并非是完全被动的制度消费方，其行动逻辑与主动策略是无法忽视的重要一环。

[2]《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第7条至第10条详细规范信访三级终结模式的内部逐级上访流程，旨在通过科层过滤与责任下沉，将信访纠纷解决在地方层面，减少对上级政府尤其是中央政府的社会稳定压力。就此而言，行政信访法治化改革能否发生实际功用，更多需要等待其他法定救济机制的配套成熟，形成真正有效的互补竞争格局。

[70]具体实证分析可见，李祖佩：《项目制基层实践困境及其解释——国家自主性的视角》，载《政治学研究》2015年第5期。随着给付行政、社会国家的兴起，社会保障类的行政争议日益增多，给付判决将更利于法院直接地回应当事人的诉讼请求，满足权利保障的制度救济需要，今后某种程度上可以部分实现对社会保障类行政信访的渠道分流。关于信访听证制度的探讨可见，姜苏莉：《我国信访听证制度研究》，载《政治学研究》2006年第4期。[56]刘正强：《重建信访政治：超越国家访务困境的一种思路》，载《开放时代》2015年第1期，第161页。

[39]Chen Xi, Social Protest and Contentious Authoritarianism in China, Cambridge University Press,2012, p.119. [40]饶静等：《要挟型上访——底层政治逻辑下的农民上访分析框架》，载《中国农村观察》2011年第3期。[42]对于规范性文件附带审查制度的运作评价可见，马德华：《我国行政诉讼规范性文件附带审查的模式与效力难题》，载《政治与法律》2017年第8期。

信访救济的法治化趋势不仅可能会给基层治理模式带来冲击，更可能形成群众路线与法治主义之间的内嵌冲突，如何处理信访法治主义与群众路线之间的制度张力，并无损信访制度对于政治合法性的续造功能，将是行政信访法治化改革的棘手议题。[27]应星在其经典论述中，比较信访相对于行政诉讼的制度优势时提到，首先是行政诉讼受案范围过于狭窄，仅限于法定意义上的人身权与财产权。

详见，Huang Yasheng,Administrative Monitoring in China143 The China Quarterly 834–835(1995). [9]刘正强：《信访的容量分析——理解中国信访治理及其限度的一种思路》，载《开放时代》2014年第1期，第132页。[23] 二、行政信访与诉讼机制之间的构造及效果差异 大量的实证研究表明，公众对于行政诉讼、复议、信访等制度渠道的选择上，体现出一种极为工具化的实用主义倾向态度。

[28]也有学者从法解释学的角度认为，新《行政诉讼法》第12条第1款第12项规定——认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，可以理解为概括主义的受案范围，从而突破列举主义的束缚。其次，行政组织成熟度的科层递减特征给渠道分流工作带来了不便。有关中国给付判决的应用展望，可见，梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第443-447页。[71]对此，信访救济中禁止越级访并过于强调信访事项解决在基层的程序建制越发不符合项目制的现实，项目制的引入使得大量的农村纠纷早已溢出了基层政府的治理能力范畴。

甚至更进一步而言，从国家治理的角度出发，信访制度的信息化建设与网络信访的竭力推广，在某种程度上将信访制度的多种制度功能化简化为纠纷解决单一功能，而信访制度背后所蕴涵的政治合法性再生产之价值，更需要执政党通过俯身接访、主动下访的群众路线模式予以续造维系，政权合法性难以通过现代电子信息与网络虚拟空间予以重塑，网络信访模式显然无法接续担负国家政权建设的续造功能。四、结语 从国家政权建设的角度，中央倾向于将信访制度视为纠纷解决机制的重要一环，并强调法治化改革作为信访治理现代化的重要方向，但必须指出的是，在充分肯定法治化改革大方向的前提下，信访制度背后的群众路线与政权合法性的续造功能，其实远远溢出了纠纷解决的救济框架之外，两者之间的张力与冲突随着法治化的深入，也将愈发凸显而难以调和，信访制度法治化改革在追求行政效率的同时，还要考虑改革对国家合法性基础可能引发的冲击[82]。

这种非正式化表现在多个方面。[68]郭亮：《信访压力下的土地纠纷调解》，载《当代法学》2012年第2期。

据此，信访工作的臧否并非仅仅是作为一项否定性(一票否决)评价指标，同样也作为对党群关系、群众路线履行程度的政绩增量指标，进入到中央对地方干部的官僚晋升评价体系之中。[42]也就是说，在波及面较广的群体性争议中，公众通过行政诉讼的司法模式难以对地方公共政策施以多少正式化影响，因为行政诉讼仅能通过司法建议等柔性方式去试图影响或变更基层政策，而地方政府缺乏制度激励与法定义务去回应这种司法建议，这种定位是由国家整体权力结构对于行政诉讼的定位所局限的。